DOI: 10.46553/colec.33.1.2022.p75-113

Resumen: El artículo propone un estudio sobre el problema del gobierno de emergencia y la crisis constitucional en Estados Unidos desde la obra del sociólogo húngaro-estadounidense Andrew Arato. Este debate surgió con fuerza en los círculos académicos estadounidenses en el contexto post ataque a las Torres Gemelas del 11 de septiembre del 2001 y la respuesta a la crisis por parte de la administración de George W. Bush (2000-2008). A través de una exégesis de la obra de Arato en aquellos años, se historiza y analiza el gobierno de emergencia en Estados Unidos. Se muestra cómo en el pensamiento de Arato la emergencia constitucional en Estados Unidos debe ser examinada en el contexto del régimen político presidencial estadounidense. Según Arato, la presidencia tiende a resultar fortalecida a partir de las crisis, desarrollando un interés objetivo (y quizás subjetivo) en la emergencia constitucional. Finalmente, a partir de la contribución teórica-histórica de Arato sobre el gobierno de emergencia se discuten algunas implicaciones contemporáneas para caracterizar los gobiernos o medidas de emergencia establecidos en México y Argentina a raíz de la pandemia global declarada por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo del 2020.

Palabras clave: crisis; emergencia; dictadura; presidencia; excepción

EMERGENCY GOVERNMENT AND POLITICAL REGIME IN ANDREW ARATO’S POLITICAL SOCIOLOGY

Abstract: The article studies the issue of emergency government and constitutional crisis in the United Stated through the lens of the Hungarian-American sociologist Andrew Arato. This debate emerged forcefully in American academic circles in the aftermath of September 11 and the Bush Administration (2000-2008) response to the crisis. Through an interpretative analysis of Arato’s works, the paper historicizes and examines emergency government in the United States. It shows how in Arato’s theory, constitutional crises in the U.S. should be understood in the broader context of its presidential regime. Historically, the presidency has emerged strengthened by crises, developing an objective, and perhaps even subjective, interest in constitutional emergencies. On the basis of Arato’s theoretical and historical contribution on emergency government, the paper discusses its contemporary implications for understanding emergency government or powers deployed in Argentina and Mexico during the pandemic declared by the World Health Organization on March, 11, 2020.

Keywords: Crisis; Emergency; Dictatorship, Presidency; Exception

I. Introducción

El presente artículo aborda la pregunta sobre la concepción del gobierno de emergencia y la crisis constitucional en la obra del sociólogo húngaro-estadounidense Andrew Arato, profesor en The New School for Social Research en Nueva York desde la década de 1980.^{^[1]} La propuesta consiste en partir de la contribución teórica-histórica de Arato sobre el gobierno de emergencia para discutir sus implicaciones en los regímenes políticos latinoamericanos contemporáneos y en particular los gobiernos o medidas de emergencia establecidos en México y Argentina a raíz de la pandemia global declarada por la Organización Mundial de la Salud el 11 de marzo del 2020.

No es exagerado afirmar que el tema de la emergencia constitucional es uno que aún permanece bastante oscuro en la ciencia política y la teoría constitucional latinoamericana. Los que más han trabajado el tema son los juristas, en el marco de lo que podríamos considerar una corriente jurídica formalista de estudios sobre los regímenes de emergencia en la región. Estos nos ofrecen análisis de casos, y ocasionalmente algunos estudios comparativos, sobre su codificación en diversas constituciones. (Valadés 1974; Fix-Zamudio 2004) Sin embargo, desde una perspectiva política más amplia que incorpore las formas de gobierno, el régimen político y las políticas públicas los trabajos son escasos y la mayoría versa sobre el siglo XIX. La excepción la constituye el caso de Colombia donde contamos con el formidable trabajo de Mauricio García Villegas (2001), quien ha demostrado cómo la emergencia constitucional devino en un instrumento ordinario de la política gubernamental, y que Colombia, entre 1949 y 1991, estuvo más de treinta años sometida al estado de sitio (García y Uprimny 2006).

Una segunda corriente, que podríamos llamar histórico-institucionalista, incluye un puñado de interesantes trabajos sobre la codificación de regímenes de emergencia en Hispanoamérica. El pionero fue Brian Loveman (1993, 4-7) quien desde una perspectiva liberal señalaba que uno de los “fundamentos legales” de los regímenes “tiránicos” decimonónicos estaba en la temprana incorporación constitucional de regímenes de excepción. Polemizando con este autor, Aguilar Rivera y Negretto (2000) argumentaron correctamente desde una perspectiva más republicana, que, en realidad, a partir de la década de 1820 la mayoría de las constituciones hispanoamericanas fueron de corte liberal (dejando de lado a las de inspiración bolivariana) y por ende no incorporaron regímenes de emergencia para enfrentar las crisis, situación que se modificó de la mano del fortalecimiento del poder presidencial a partir de la codificación de la emergencia en la constitución chilena de 1833, seguida por la argentina de 1853 y la mexicana de 1857 bajo la formulación del estado de sitio. Sin embargo, según los autores, el diseño defectuoso de estos artículos condujo a su vez a otros abusos y usurpaciones (Aguilar Rivera y Negretto 2000, 1797-1798). Este debate, debe ser complementado con otros estudios que también abordan los poderes de emergencia en el siglo XIX desde una perspectiva institucionalista o jurídico-política (Aguilar Rivera 2001; Crespo 2013; 2017; González Jacomé 2011). En esta misma corriente, aunque con el gran mérito de haber abarcado el siglo XX, hay que destacar el más reciente trabajo de González Jacomé (2015), sobre los estados de excepción en América del Sur. Se trata de un estudio que abarca los casos de Argentina, Chile y Colombia desde 1930 a 1990 y que también busca romper con los análisis jurídicos formalistas, incorporando una dimensión histórico-política-discursiva en el estudio de las doctrinas constitucio-nalistas de los regímenes de excepción. En el marco del siglo XX existe un conjunto de trabajos que analizan la emergencia constitucional y su utilización por regímenes militares como mecanismo de justificación y legalización de la dictadura (Barros 2002; Crespo 2007; 2017).

Para cerrar este breve estado de la cuestión, cabe mencionar otra área de investigación más política y anclada al estudio de los movimientos sociales contemporáneos liderada por Claire Wright (2012, 2015). Wright se ha enfocado en el análisis de la utilización de la emergencia constitucional como un mecanismo de represión de la protesta social, principalmente de las formas de resistencia a la minería extractivista o movimientos indígenas en la región andina, particularmente en los casos de Bolivia, Chile, Ecuador y Perú. También hay trabajos que han utilizado el paradigma de la excepción para estudiar casos de populismo dictatorial, como el de la Nicaragua contemporánea (Stanford 2019). Otra propuesta analítica, también desde la ciencia política, es la de Claudia Heiss (2020; 2021) quien ha investigado el tema de la emergencia y su compleja relación con el proceso constituyente en Chile, tanto como contexto constitutivo (estallido social y pandemia) y como resultado del mismo (codificación). Finalmente, cabe puntualizar que a raíz de las diversas emergencias sanitarias declaradas a partir de la pandemia actual se han improvisado algunos ejercicios de corte formalista que analizan de manera descriptiva-comparativa los distintos regímenes de emergencia implementados en América Latina (Cervantes, Matarrita, Reca, 2020). Desde una perspectiva normativa más crítica y que incorpora las implicaciones en el régimen político, cabe a Roberto Gargarella (2020) y su formulación de “estados de sitio no declarados” con limitación de derechos gestionadas por los presidentes de manera discrecional.

En el marco de este aún nebuloso campo teórico y empírico en torno a la emergencia constitucional en América Latina, propongo retomar una de las discusiones recientes –contemporánea– y más rigurosas en torno al gobierno de crisis y la emergencia constitucional. Sostengo que ese debate puede contribuir a clarificar algunas cuestiones en torno al tema en nuestra región. Se trata de la discusión teórica, política e intelectual en torno a los regímenes de excepción que cobró fuerza en los círculos académicos estadounidenses en el contexto posterior al atentado a las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001, y la respuesta a la crisis por parte de la administración de George W. Bush (2000-2008). El énfasis está puesto en la contribución de Andrew Arato a aquel debate. Cabe mencionar que aunado al contexto político, la preocupación académica e intelectual por el tema del estado de excepción, los poderes de emergencia y la dictadura, conceptos que se irán definiendo y diferenciando en este artículo, fue estimulada también por la aparición en inglés de The State of Exception de Giorgio Agamben en 2005, publicado originalmente en italiano en 2003 y cuyas tesis causaron un gran revuelo en los círculos de la teoría política y legal estadounidense (Agamben 2003; 2005). Otra tendencia intelectual fue la revitalización de la tradición del prácticamente extinto derecho público alemán y la relectura de autores como Hans Kelsen, Carl Schmitt y Carl Friedrich. En este rescate, es capital la obra de Jürgen Habermas, quien paradójicamente condujo a la lectura e interés por uno de sus interlocutores implícitos y no confesos, el constitucionalista y nazi alemán, Carl Schmitt, cuya obra fue ampliamente discutida en aquellos años. No es casual que en aquellos años se reimprimieron o se publicaron por primera vez en inglés algunas de sus obras más destacadas (Schmitt 2004; 2005; 2007; 2008). En el contexto de Estados Unidos, también hay que destacar la reedición del brillante libro de Clinton Rossiter (1948; 1963) sobre la emergencia constitucional en dicho país.

El artículo está organizado en cuatro secciones. La primera ofrece una breve introducción a la trayectoria intelectual de Arato con el fin de ubicar el tema de la emergencia constitucional en el contexto más amplio de su obra. El segundo apartado aborda la reformulación de Arato de la teoría legal de la dictadura de Carl Schmitt, misma que es el paraguas teórico para entender el tema de la emergencia constitucional. En la tercera parte abordo específicamente su contribución al debate en torno a la emergencia y la excepción post septiembre 11 en Estados Unidos. Finalmente, en la última sección, utilizo elementos de este debate para hacer una reflexión contemporánea y de coyuntura sobre los gobiernos de emergencia establecidos en México y Argentina en el contexto de la actual pandemia.

Antes de iniciar el recorrido, es importante definir algunos términos. El vocabulario político y jurídico en torno a la emergencia está caracterizado por un uso impreciso de los términos legales y de los conceptos. Como se discutirá más adelante, las opciones en el lenguaje y conceptos utilizados conllevan una carga semántica (ocasionalmente intencional) que hay que evidenciar. Por ejemplo, emergencia y excepción no son sinónimos, aunque frecuentemente son empleados como tales. Al respecto, sobre la base de la discusión teórica y la bibliografía mencionada en párrafos anteriores, y para transparentar cómo serán utilizados los conceptos en el presente artículo, parto de las siguientes definiciones:

Emergencia: Es una situación no anticipada, que ocurre de manera precipitada, que implica una amenaza existencial al orden social y/o político y requiere de acción inmediata. Es decir, se trata de una amenaza real a la existencia, seguridad e integridad pública, puede ser una guerra, una sublevación, una epidemia, un desastre natural, etc. (Zuckerman 2006, 523).

Excepción: Es una ruptura, suspensión o transformación del orden legal ordinario vigente. Hay que subrayar que la excepción alude a un vacío respecto al estado de derecho, y no está contemplada en orden legal vigente. Se supone, es una categoría temporal acotada. Una emergencia puede implicar una excepción, pero no necesariamente ya que la emergencia puede estar contemplada en la ley vigente. (Zuckerman 2006, 523)

Poderes de emergencia/ emergencia constitucional: Se trata de la constelación de reglas, normas y facultades previstas en el orden jurídico vigente que regulan lo que es admisible para enfrentar la emergencia (puede ser un artículo constitucional, una ley, un decreto, etc.). No hay una suspensión del orden jurídico en su totalidad, sino que se contemplan situaciones específicas. (Zuckerman 2006, 523)

Crisis. Gobierno de Crisis: De manera muy sintética cabe mencionar que en las lenguas occidentales el concepto de crisis deviene del antiguo verbo griego krino, que significa decidir, elegir en un momento álgido, y que era principalmente utilizado con una aplicación médica (escuela hipocrática), y en menor medida jurídica o política. Según Koselleck (2007; 2012), apenas a finales del siglo XVIII y con la irrupción de las revoluciones modernas, el concepto adquiere una significación histórica precisa, asociada a una fecha. Por su parte, en el siglo XX, y en particular en América Latina, a partir de la crisis de 1929-30 el concepto de crisis adquirió una significación estructural (e.g. crisis del modelo económico neo-clásico, del modelo agro-exportador, crisis del régimen oligárquico, después crisis del populismo, crisis de la hegemonía, etc.). Sin embargo, en nuestro tiempo hemos presenciado un “uso inflacionario” del concepto de crisis, y América Latina no es la excepción (Koselleck 2012, 131). Hablamos de crisis de la economía, del medio ambiente, de la representación política; crisis del neoliberalismo, del populismo; crisis educativa, de seguridad, de relaciones de género, de vínculos sociales, entre otros ejemplos. El uso histórico o estructural del concepto ha sido reemplazado por uno de carácter metafórico, para expresar experiencias de ruptura, decisión y acelerada transformación en prácticamente cada ámbito de la vida social, vaciando el concepto de su contenido más histórico. Sin embargo, actualmente, la pandemia mundial ocasionada por el COVID-19 ha resucitado el uso griego del concepto. La acepción griega de esa situación entre la vida y la muerte que llama urgentemente a una decisión ha resurgido con fuerza. Pero también nos ha colocado nuevamente en la experiencia histórica de una profunda crisis global estructural, de la cual aún desconocemos su alcance y duración.

II. Reflexiones en torno a la obra y trayectoria intelectual de Andrew Arato

La obra de Andrew Arato en las últimas décadas (1990-2018) abarca una gran variedad de contenidos y procesos políticos. Su labor académica e intelectual es mundialmente reconocida e inclusive se han dedicado algunas conferencias y simposios sobre su trayectoria, por ejemplo, en la Law School, University of Glasgow (2009), en la Koc University en Estambul (2009) y la Faculty of Law, University of Witwatersrand, en Johannesburgo (2010). Cabe también mencionar el libro-homenaje Critical Theory and Democracy. Civil Society, dictatorship and constitucionalism in Andrew Arato's democratic theory, editado por Enrique Peruzzotti y Martin Plot, dos de sus discípulos en la New School, y publicado por Routledge en 2013, el primer volumen dedicado a discutir la obra de Andrew Arato. (Peruzzotti y Plot 2013).

Para el público latinoamericano, la obra de Arato más conocida es Civil Society and Political Theory, en coautoría con Jean Cohen, publicado por primera vez en inglés en 1992 por la MIT Press, cuya traducción al español fue publicada en el año 2001 por el Fondo de Cultura Económica (Cohen; Arato 2001). Este libro atrajo a decenas de estudiantes latinoamericanos y de Europa del Este a la New School en los años 90 y en los 2000, empujados por una ola de entusiasmo por el papel de la sociedad civil y los movimientos sociales en los procesos de transición a la democracia en ambas regiones. Emigrado judío desde Hungría a Estados Unidos en su temprana juventud, Arato siempre ha mantenido un interés por la política y la teoría de su país de origen y Europa Central. Esto puede constatarse desde sus primeros años de trabajo intelectual, en su interés por la teoría crítica en la tradición de la Escuela de Frankfurt, y su cercanía con la llamada Escuela de Budapest, en su caso principalmente con Agnes Heller, Profesora Emérita y colega de Arato en la New School, y Ferenc Fehér (1933-1994), segundo esposo de Agnes Heller y uno de los principales interlocutores de Arato.^{^[2]} En esos años iniciales de su trayectoria coeditó y coescribió dos obras fundamentales para el llamado Marxismo Occidental, término atribuido a Maurice Merleau-Ponty: el primero, una de las teorizaciones culturales y políticas más completa sobre la Escuela de Frankfurt: The Essential Frankfurt Reader (Arato 1982) y, el segundo, sobre los orígenes del marxismo europeo a través de la obra de su compatriota húngaro Georg Lukács (1885-1971): The Young Lukács and the Origins of Western Marxism (Arato 1979). Su trabajo sobre Lukács inicia con su tesis doctoral realizada en la Universidad de Chicago para obtener el grado de Doctor en Historia, “The Search for the Revolutionary Subject: The Philosophy and Social Theory of the Young Lukács 1910-1923” (Arato 1975). Para la realización de su tesis, Arato desarrolló investigación en la Academia de Ciencias de Hungría en 1970, donde estableció sus primeros encuentros con intelectuales de la Escuela de Budapest, tales como Ágnes Heller, György Markus and Mihály Vajda.

Como señalan Plot y Peruzzotti en su introducción al citado libro sobre la obra de Arato, en estas obras tempranas, en particular su lectura de Lukács, ya puede identificarse una posición intelectual distintiva y que permea toda la obra de Arato, la crítica a cualquier creencia mítica en una única y absoluta fuente del poder político legítimo y/o de una fuente definitiva de conocimiento social; así como un método de construcción de sus propuestas teóricas a través de la crítica inmanente a sus interlocutores teóricos, tomando muchos elementos de sus aparatos conceptuales, pero identificando también a aquellos que apunten al “mito de la totalidad” (Peruzzotti y Plot 2013, 4-6). Esto puede ser observado en su distanciamiento del marxismo ortodoxo y la lectura crítica de sus autores referentes −desde Lukács, a Jürgen Habermas, Hannah Arendt, Ulrich Preuss, Carl Schmitt o Bruce Ackerman. Pero también, en el terreno de la política, en su distancia respecto al mito absolutista de la soberanía popular, del poder constituyente, y más recientemente, de la categoría del pueblo o el concepto mismo de populismo, sostenidos por el discurso y la teoría política del populismo, principalmente de Ernesto Laclau.

A finales de la década de 1980, Arato comenzó a girar sus intereses teóricos y analíticos hacia lo que será desde entonces su “sello” intelectual: la teoría empíricamente relevante y la investigación y teorización comparativa de procesos histórico-políticos (Peruzzotti y Plot 2013, 1). En esta década, se centró en el estudio de sociedades soviéticas, las crisis que siguieron a partir de 1989 y el colapso de los regímenes del “socialismo real” en Europa del Este (Fehér y Arato 1989; 1991). Estos trabajos van señalando la dirección de la obra de Arato hacia el estudio de los procesos de transición a la democracia, específicamente en Europa del Este y América Latina, y fundamentalmente el papel de la sociedad civil en la democracia moderna y en los cambios de régimen político. Este tema fue trabajado desde la teoría social y política junto con su compañera Jean Cohen (Columbia University) en el aclamado y ya mencionado libro Civil Society and Political Theory (1992), mismo que los hizo mundialmente conocidos y referencia obligatoria sobre la teoría de la sociedad civil.

Durante los años 90, Arato concentró su obra en el análisis de los procesos de democratización característicos de esta década y también dirigió su atención a éstos en América Latina, motivado por los procesos históricos de la región y sus interacciones con estudiantes latinoamericanos en la New School.^{^[3]} En esta etapa es crucial su participación como editor del journal Constellations, An International Journal of Critical and Democratic Theory junto a la teórica del feminismo y crítica del capitalismo neoliberal, y su colega en la New School, Nancy Fraser. Frente a este tema, y realizando un magnífico ejercicio de sociología histórica comparada, identificó distintos “caminos” hacia la transición a la democracia: la reforma, la revolución y lo que captó su atención como la ruta más democrática y duradera, las llamadas round-tables o mesas de negociación entre los grupos involucrados (Arato 1995; 2009; 2016). Subsecuentemente, en la década de 2000, y en continuidad con el estudio de las transiciones de un régimen a otro, la obra de Arato comienza a enfocarse en las instituciones, los procedimientos, las revoluciones auto-limitadas, las mesas de negociación entre actores (round-tables) y los procesos de creación de nuevas constituciones en el marco de las transiciones y cambio de régimen político, el campo conocido como los estudios de constitution-making en la teoría política y legal anglosajona. Los trabajos en torno al constitution-making están fundamentados en la premisa de que los procedimientos, las instituciones, los tiempos, los métodos, la representación de los actores, es decir, el cómo se crean las constituciones son decisivas en la legalidad y legitimidad de las constituciones. En otras palabras, según Arato, se puede tener la mejor constitución en términos de contenidos, pero si el proceso de creación de la misma está viciado en términos de legalidad y legitimidad, es muy probable que dicha constitución fracase o entre en crisis.

Como uno de los cimientos teóricos-normativos de este enfoque en la obra de Arato cabe citar su incursión a lo largo de la década de 1990 al proyecto frankfurtiano tardío y principalmente la obra de Habermas y su proyecto de la racionalidad comunicativa (Rosenfeld y Arato 1998). Pero también, en este camino intelectual, entre las fuentes aratianas hay que destacar a Hannah Arendt (una presencia muy fuerte en la teoría y filosofía política de la New School), y su premisa de que existe una conexión política profunda entre la revolución, la experiencia de la libertad y la constitución, así como su interpretación de estos procesos históricos en su comparación de la Revolución Francesa y de Estados Unidos, en On Revolution, aunque Arato toma una distancia crítica de su lectura pro-Estados Unidos (Arendt 1977). Por otro lado, no se puede dejar de mencionar al teórico alemán Carl Schmitt, interlocutor implícito de Arendt (y Habermas) y cuya teoría constitucional fue la sombra de la discusión sobre la emergencia en Estados Unidos en el contexto post septiembre 11. A partir de Schmitt, hay que mencionar la tradición del prácticamente extinto derecho público alemán, desde Hans Kelsen, pasando por Ulrich Pruess y Carl Friedrich, fundamentales para entender la construcción teórica de Arato en este tema. Otra fuente primordial, tanto para el constitution-making e historia política de Estados Unidos, es el teórico e historiador constitucional estadounidense, Bruce Ackerman y sus provocativas tesis sobre las interrupciones y refundaciones constitucionales en Estados Unidos (en 1800, en la Guerra Civil y durante el New Deal) (Ackerman 1991; 1998; 2005). Finalmente, cabe mencionar las navegaciones de Arato a través del derecho constitucional francés, y la teoría del pouvoir constituant, arrancando de Emmanuel Sieyès e incursionando eruditamente en la obra de los constitucionalistas franceses Raymond Carré de Malberg y de Maurice Hauriou. En esta temática, el estudio comparado entre distintos métodos de creación de constituciones ha incluido el análisis de varias instancias de creación de constituciones en América Latina. Los casos de América Latina −aunque no sólo ellos, ya que también considera a Estados Unidos y Francia− lo han llevado a proponer un método caracterizado por la presencia e influencia del poder ejecutivo en el proceso, un horizonte poco deseable. Sin embargo, su principal trabajo en este terreno está dedicado al caso de Irak, Constitution Making under Occupation: The Politics of Imposed Revolution in Iraq, publicado en 2009 por Columbia University Press, en la colección Columbia Studies in Political Thought editada por Dick Howard, profesor de Stony Brook University.^{^[4]}

En el área de la teoría constitucional, un área extensamente trabajada por Arato es la del presidencialismo. El papel de los presidentes en los cambios de régimen, pero también acontecimientos políticos coyunturales pero decisivos como el intento de impeachment a Bill Clinton y la comprometida elección de George W. Bush en 2000 atrajeron su atención al presidencialismo estadounidense, tema en el que la comparación con América Latina resulto muy enriquecedora para sus interpretaciones (Arato 1999; 2001). Por supuesto, el ataque terrorista a las Torres Gemelas y la respuesta del gobierno de Bush ante tal hecho, incluida la Guerra con Irak, re-orientaron su atención en el comienzo del milenio hacia el problema del estado de excepción, la emergencia constitucional, la dictadura, la guerra y la presidencia imperial. En los siguientes apartados, profundizaré sobre el tema del estado de excepción y la dictadura en la obra de Arato. Esta es una dimensión de su obra que ha permanecido poco estudiada, o quizás opacada por su propia teorización en torno a la sociedad civil. Sin embargo, considero que sus aportaciones en torno a estos temas hoy por hoy resultan igualmente o quizás más fructíferas para comprender la política contemporánea latinoamericana y mundial, que el paradigma de la democracia, de la sociedad civil y los movimientos sociales.

Para cerrar esta breve sección introductoria a la obra de Arato cabe dedicar una breve mención a sus trabajos más recientes sobre el populismo, como concepto y como régimen político. El ciclo populista que hemos observado en ascenso a partir del año 2000, y que en América Latina en su versión progresista desde hace unos años (en parte a raíz de la crisis de 2008) viene aparentemente en declive (con la posible excepción de México), trajo aparejado un interesante debate teórico e intelectual, así como varios intentos de re-significación del concepto de populismo. Entre aquellos teóricos que defendieron al populismo del siglo XXI como una versión radical de la democracia podemos mencionar a Cas Mudde, Ernesto Laclau y Chantal Mouffe, así como a Noam Chomsky y Heinz Dieterich. En el otro extremo del debate cabe mencionar a los críticos del populismo, entre ellos Pierre Rosanvallon, al mismo Andrew Arato, Nadia Urbinati, y, en el contexto latinoamericano, Carlos De la Torre. En este marco, una referencia importante aunque poco conocida en los círculos académicos latinoamericanos es el artículo de Arato (2013) “Political Theology and Populism,” publicado en Social Research en 2013. Este artículo es central como una esperada respuesta teórica y crítica a La razón populista de Ernesto Laclau (2005) y a su vez para comprender muchas de las contradicciones que encierra el populismo e interpretar su crisis y descenso actualmente en varios países de América Latina, aunque sin descartar el surgimiento de nuevos populismos.

III. Reflexiones post-transiciones: de la dictadura a la democracia, de la democracia a la dictadura en la obra de Arato

Al arrancar el milenio, mientras la sociología y la teoría política estaba dominada por la teoría democrática y la bibliografía en torno a la transición, Arato centró su atención en su aparente opuesto, la dictadura. En este momento, Arato (2000c) escribió dos artículos: uno, publicado en Social Research en el año 2000, bajo el sugestivo título “Good-bye to Dictatorships?” y otro manuscrito que permaneció inédito varios años, “Conceptual history of dictatorship (and its rivals)” y que fue incluido en el libro ya citado editado por Peruzzotti y Plot (2013).

En el artículo publicado en la revista Social Research en el año 2000, y por ende en un contexto de mucho más optimismo democrático que el actual, Arato arrojaba la siguiente sugerente pregunta: ¿Ahora, ya concluidos los procesos de transición, podemos finalmente decir “Good-bye dictatorship?” Por supuesto, la respuesta a este interrogante depende de qué teoría de la dictadura se esté utilizando. El marco que Arato nos propone es el enfoque de la teoría legal de la dictadura. Es decir, una teoría que parte de la conceptualización de la dictadura en función de su inmanente relación con la ley. La formulación sistemática de esta teoría en un contexto moderno, según Arato, corresponde a Carl Schmitt (1985), quien, en su estudio sobre la dictadura, la define y tipifica en función precisamente de su relación con la ley. Schmitt propone un primer tipo, la dictadura comisaria, basado en el modelo clásico y virtuoso romano de la dictadura orientada a “proteger” al ordenamiento legal existente (la idea de “romper la ley para salvarla”); y un segundo tipo, la dictadura soberana, fundamentada en la dictadura revolucionaria moderna orientada a “crear” un nuevo orden legal. Este segundo tipo, está basado en la asamblea constitucional y la noción del poder constituyente de la Revolución Francesa. Ambos tipos de dictadura son “comisionadas” por una autoridad superior, la comisaría por la ley y los poderes constituidos, y la soberana por el poder constituyente, teóricamente el pueblo soberano, por un periodo determinado y un propósito específico, proteger o crear la ley.

Andrew Arato redefine a la dictadura utilizando las categorías weberianas de la legalidad y la legitimidad en sus orígenes y su orientación. Para Arato, la teoría de Schmitt plantea problemas no resueltos en términos de sus orígenes y temporalidad. Según él, la diferencia crucial entre la dictadura comisaria y la dictadura soberana, es que la primera descansa en la legalidad y la segunda en la legitimidad. Sin embargo, observa que una multiplicidad de dictaduras no puede ser explicadas utilizando los dos tipos schmittianos. Por ejemplo, varias dictaduras modernas se han iniciado con un golpe de Estado sin autorización legal alguna. Muchas dictaduras tampoco buscan restablecer el orden legal o crear uno nuevo, sino más bien perpetuar una situación de crisis para permanecer bajo un orden dictatorial (Arato 2000c, 931-932). En el caso de la dictadura soberana, muchas dictaduras revolucionarias lejos de buscar solamente la creación de una constitución tienen una tendencia a la permanencia, trascendiendo el carácter temporario que Schmitt le otorga en teoría a la dictadura. En función de esta crítica Arato propone una redefinición y cuatro tipos de dictadura. Sustituye el concepto de dictadura comisaria por el de “dictadura protectora” (protective dictatorship), para incluir aquellas instancias en las que la dictadura legal o ilegalmente establecida está orientada a proteger el orden establecido (Arato 2000c, 934). De esta forma, Arato expande el significado de la dictadura lo que nos posibilita incluir aquellas dictaduras ilegales en sus orígenes orientadas a proteger el statu quo, un esquema de dictadura muy común, por ejemplo, en América Latina en el siglo XX. La otra orientación de la dictadura es la revolucionaria, es decir el cambio de régimen y orden constitucional establecido para crear uno nuevo. Aquí también, el modelo permite incluir aquellas que tienen un origen “legal”, es decir lo que Juan Linz llama las “revoluciones legales” o las llamadas transiciones negociadas o pactadas, siguiendo el modelo de las transiciones a la democracia española desde el régimen franquista. El cuarto modelo es la dictadura revolucionaria, misma que como su nombre lo indica inicia con quiebre constitucional o golpe de Estado y está orientada a establecer uno nuevo. Por lo tanto, la tipología queda establecida de la siguiente forma:

1) Dictadura “protectora” legal o constitucional en su origen y orientación en sus diversas manifestaciones tales como el estado de sitio o el estado de emergencia. Todas las constituciones latinoamericanas contienen esta provisión constitucional en distintas formas y niveles de codificación.

2) Dictaduras “protectoras” extra-legales o ilegales en su origen, pero con una orientación a proteger el orden social existente, por ejemplo los golpes de Estado “contra amenazas comunistas” en América Latina en el siglo XX, es decir el esquema de las dictaduras “oligárquicas” (Centroamérica) o del “estado burocrático-autoritario” (Sudamérica).

3) Revoluciones legales y orientadas a la democracia: revoluciones legales o transiciones pactadas al estilo de la transición española de finales de la década de 1970. El punto de partida es dictatorial, el de llegada, democrático.

4) Dictaduras revolucionarias, ilegales en sus orígenes, pero orientadas hacia la legitimidad democrática, por ejemplo, podríamos considerar bajo esta tipología a la Revolución Bolchevique, la Revolución Mexicana, la Revolución Cubana y algunos de los populismos clásicos de América Latina, como el régimen peronista.

Dictaduras orientadas a la legalidad

Dictaduras orientadas a la legitimidad democrática

Origen legal

1. Dictaduras protectoras establecidas legalmente

3. Revoluciones legales

Origen ilegal

2. Golpes de Estado o Auto-golpes de Estado

4. Dictaduras revolucionarias

Gráfico 1: Tipología de la dictadura según Andrew Arato

Fuente: Andrew Arato, 2000c

Cabe mencionar que para Arato Estados Unidos no es ajeno a esta teoría. Contra el mito de la continuidad constitucional, y siguiendo a Bruce Ackerman en We the People, Arato sostiene que este país también ha tenido episodios en los que ha estado al límite de la legalidad y “cerca” de al menos tres de los cuatro tipos de dictadura: la legal (suspensión de habeas corpus en situaciones de crisis), la revolucionaria (sin cruzar del todo el límite y con un claro sentido de auto-limitación durante la convención constituyente) y la tesis, más atrevida, que el episodio de Lincoln durante la Guerra Civil y su executive proclamation, fueron un quasi auto-golpe, limitando por unos meses la actividad del Congreso en materia de la crisis. Si bien no es posible hablar de dictadura en su significación moderno en Estados Unidos en el sentido de establecimiento de un régimen inconstitucional duradero, ha habido momentos en que se incurrió en ilegalidades y en la supresión de la separación de poderes, con una primacía muy marcada del poder ejecutivo sobre el Congreso y la Suprema Corte.

La otra fuente que Arato reconoce como central para su teoría sobre la dictadura es el libro de Ernst Fraenkel (2006).^{^[5]} Escrito durante el régimen nazi y publicado originalmente en 1941, es una obra cuyo objetivo fundamental consistió en describir los principios legales del Tercer Reich. Su actividad profesional como abogado entre 1933 y 1938 le posibilitó a Fraenkel un contacto continuo con el aparato legal del régimen Nazi, lo cual resultó muy importante para la constatación empírica de sus generalizaciones teóricas. El brillante argumento en The Dual State consiste en proponer que, en la Alemania Nazi, la dictadura moderna totalitaria por excelencia, coexistieron dos estados: lo que el autor llamó el “estado normativo” y el “estado de la prerrogativa”. Para Fraenkel, el estado normativo corresponde al estado administrativo ordinario que garantiza el funcionamiento cotidiano del orden legal, expresado en estatutos, decisiones judiciales y demás actividades administrativas del aparato judicial. Por otro lado, la prerrogativa corresponde al sistema gubernamental que ejercía una arbitrariedad y violencia ilimitadas y sin control jurídico alguno (Fraenkel 2006, xiii). De esta forma se creó un “sistema legal dual”, el “estado dual”, el primero correspondiente al derecho privado y el segundo al público. Esto posibilitó la singular combinación que caracterizó al régimen nazi, la combinación del poder político arbitrario con una organización capitalista ordenada. (Fraenkel 2006, xiv). El marco teórico proporcionado por Fraenkel es tomado por Arato en su definición misma de la dictadura, un “poder discrecional excepcional con respecto al estado de derecho como regla”, la “primacía de la prerrogativa y el poder discrecional (uniendo al ejecutivo, legislativo y al poder judicial) en una sociedad que posee un orden legal racional, justificado con referencia a ese orden o a uno nuevo” (Arato 2000c, 934). Pero también lo emplea para dar cuenta de muchas paradojas de las dictaduras, tales como la coexistencia de una orientación burocrática legalista con la arbitrariedad, la violencia y la brutal vulneración del estado de derecho, y más aún para romper con la dicotomía entre lo normal y lo extraordinario, no solamente en un sentido de normalización de la dictadura o del estado de excepción, como lo formulará Giorgio Agamben, sino de posible coexistencia entre ambas formas bajo un mismo régimen político.

IV. Reflexiones post 9/11: el estado de excepción, la emergencia constitucional y el presidencialismo

Casi premonitoriamente, Arato publicó ese trabajo sobre la dictadura unos meses antes del ataque a las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001. El ataque terrorista y la subsecuente respuesta por parte de la administración republicana de George W. Bush, concretamente la orden militar del 13 de noviembre de 2002 (junto con el Patriotic Act aprobado por abrumadora mayoría por el Congreso) fue percibida por la opinión pública crítica como la instauración de un régimen de excepción en detrimento de los derechos civiles.^{^[6]} Se trató efectivamente de un gobierno de emergencia que cruzó los límites de la legalidad con la detención indefinida de no-ciudadanos (noncitizens) considerados sospechosos de actividades terroristas y la creación de tribunales militares de emergencia (ya utilizados durante la Guerra Civil y la Segunda Guerra Mundial). Estos hechos generaron un intenso debate tanto en la academia como en las esferas públicas estadounidenses. En este contexto, cabe hacer referencia al corpus de tres artículos que Arato escribió en Constellations entre el 2002 y 2007 que sintetizan su lectura sobre el paradigma del gobierno de emergencia en Estados Unidos (Arato 2002a; 2002b; 2006). El primero de estos artículos, “Minima Politica after September 11”, consiste en una serie de fragmentos en los que Arato (2002a) reflexiona sobre la política estadounidense inmediatamente después del ataque terrorista. Siguiendo a Adorno, en Minima Moralia, y el meta-aforismo de que hay contextos en los que no se puede ofrecer una síntesis de la realidad o dar cuenta de la totalidad, y que solamente es posible acercarse a ella mediante fragmentos, que posiblemente ni siquiera puedan leerse juntos de manera coherente. En estos segmentos, un conmocionado Arato introduce algunos de los temas que van a articular su visión de la política estadounidense en ese contexto: el paradigma de la emergencia, la política presidencial y el riesgo de la dictadura.

El lector habrá notado que Arato emplea el concepto de emergencia en lugar de el de excepción. Como señalé al inicio es importante definir y diferenciar la excepción y la emergencia, en general, y en el pensamiento de Arato. El estado de excepción es una concepción que se asocia al pensamiento de Carl Schmitt (1985), quien utiliza este concepto para definir la soberanía, el soberano es quien decide en el estado de excepción. La excepción schmittiana, para Arato, sugiere una especie de vacío legal ya que denota el orden de la decisión pura que no responde a orden normativo alguno. Por ende, Arato es muy renuente a usar este concepto. En su lugar, utiliza la formulación de la emergencia, los poderes, y el gobierno de emergencia. La emergencia sugiere un peligro real, una amenaza a la existencia, integridad y seguridad. En términos políticos, la emergencia es una amenaza temporaria al orden jurídico-político que requiere una pronta respuesta. El gobierno de emergencia es la constelación de prácticas, reglas, instituciones formales y materiales con las que cuenta el gobierno para actuar durante la crisis; los poderes de emergencia son aquellas facultades usualmente conferidas al ejecutivo para enfrentar la crisis por un tiempo limitado (Zuckerman 2006).

El artículo que opera cómo transición teórica entre las reflexiones de Arato sobre la dictadura y los procesos jurídico-políticos en Estados Unidos en el contexto posterior al ataque terrorista y en mi opinión su trabajo más importante en la materia, es “The Bush Tribunals and the Specter of Dictatorship” publicado en Constellations en el año 2002. Una de las afirmaciones más fuertes de Arato, que formuló en múltiples conferencias y seminarios en la New School pero que en dicho artículo inscribió en papel, es que Estados Unidos ha estado cerca de la dictadura en varias ocasiones. Cabe mencionar que junto con William Safire (2001), Arato es el único teórico que ha osado utilizar la “D word” para referirse al régimen político estadounidense. Arato observa que históricamente la constitución material de Estados Unidos, en sentido kelseniano, ha dejado el gobierno de emergencia en manos del poder ejecutivo, que en momentos de crisis tiende a escapar el control de los otros poderes (o en todo caso el control del poder judicial se produce después de la emergencia mediante la jurisprudencia). En este marco, el presidente resulta fortalecido a partir de la crisis y ha ido desarrollando “un interés material en el conflicto externo y en las crisis internas” (2002b, 458).

Estados Unidos carece de un régimen de emergencia constitucional formal. El único mecanismo mencionado en la constitución es la suspensión del habeas corpus. En este marco, la mejor fuente para entender el gobierno de emergencia en Estados Unidos sigue siendo el brillante libro de Clinton Rossiter (1963). Según Rossiter, el gobierno de emergencia en Estados Unidos ha operado históricamente sobre tres fundamentos: 1) la adhesión al paradigma de la normalidad y una hostilidad liberal a la incorporación y codificación de poderes de emergencia a la constitución, y, por ende, 2) la ausencia de institucionalización de un régimen de emergencia, y 3) la selección histórica del presidente para enfrentar las crisis, dejando tanto la personalidad del presidente en cuestión como las instituciones y procedimientos existentes, como el punto focal de este tipo de gobierno (Rossiter 1963, 211). En su análisis sobre la dinámica histórica de los regímenes de emergencia en Estados Unidos, Arato, sobre la base de la lectura de Rossiter, observa la siguiente lógica: 1) la ruptura de la legalidad por parte del poder ejecutivo (el ejemplo paradigmático es Lincoln durante la Guerra Civil, en la Reconstrucción fue el Congreso); 2) la aceptación por parte de las otras ramas de gobierno durante la crisis; 3) el repudio parcial por parte de las otras ramas de gobierno al poder ejecutivo, pero después de la crisis, lo cual contribuye al establecimiento o restablecimiento de límites al gobierno de emergencia mediante la jurisprudencia, y 4) una tendencia histórica a largo plazo hacia formas cada vez más autoritarias de regímenes de emergencia. Lo anterior está en tensión con el hecho de que la “amenaza” real en el territorio de Estados Unidos ha ido disminuyendo desde la Guerra Civil, pasando por los japoneses en territorio estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial, y los presuntos terroristas en el contexto posterior al 11 de septiembre. En el punto tres, el poder judicial es fundamental. Los fallos históricos de la Suprema Corte han sido los siguientes: Ex parte Milligan (1866), después de la Guerra Civil, el fallo que distinguió entre “zonas de guerra” y “zonas donde las cortes normales pueden operar” y por ende prohibió los juicios de civiles (y la ley marcial) por comisiones militares dónde y cuándo la ley ordinaria puede operar. Sin embargo, como contraparte y como precedente, se autorizaron las comisiones militares, y no se estableció claramente qué constituía una zona de guerra.^{^[7]} Durante la siguiente gran crisis, la Segunda Guerra Mundial, esta distinción fue borrada parcialmente por ex parte Quirin, que estableció una excepción a ex parte Milligan para los espías y saboteadores extranjeros (unlawful combatants). La orden presidencial de 1942 que estableció comisiones después del arresto, y en territorio continental de Estados Unidos (fuera de zonas de guerra), tenía una legalidad dudosa frente a ex parte Milligan. Más aún la detención de más de cien mil japoneses-americanos (un tercio de ellos con nacionalidad estadounidense) a quienes se les violó el derecho de habeas corpus y fueron detenidos en campos de concentración durante la guerra, constituyó una violación más seria de la ley, a pesar de haber sido sostenida por dos (lamentables) fallos de la Suprema Corte: Hirabayashi v. United States (1943) y Korematsu v. United States (1944).^{^[8]} Corrigiendo el camino, en Duncan v. Kahanamoku (1946, después de la Guerra) la Suprema Corte declaró que había sido inconstitucional haber mantenido la ley marcial en Hawái cuando ya no era una zona de guerra y liberó a dos personas.^{^[9]} Duncan, la Milligan de la Segunda Guerra Mundial, rectificó el rumbo y la vigencia del fallo de 1866 (Arato 2002b, 464). En 1952, Youngstown Co. v. Sawyer, continuó en esa dirección estableciendo que el poder ejecutivo, como Comandante en Jefe, no podía tener las mismas facultades en el ámbito doméstico que en el exterior.^{^[10]}

La discusión anterior, apunta a otra pregunta, también formulada por Arato, sobre qué tipo de régimen de emergencia es el más adecuado para Estados Unidos. Sobre esta pregunta, se estructura el último artículo de este momento del pensamiento de Arato, publicado en 2006, después de la histórica decisión de la Suprema Corte, Hamdan v. Rumsfeld, que viene a insertarse en la tradición jurídica de ex parte Milligan, Duncan y Youngstown.^{^[11]} En este fallo la Suprema Corte declaró que las comisiones militares establecidas por la administración Bush para juzgar a los detenidos de la Bahía de Guantánamo carecían del poder para proceder porque sus estructuras y procedimientos violaban tanto la justicia militar (Uniform Code of Military Justice) como el artículo 3 de la Convención de Ginebra firmada en 1949. Según Arato, la “gran decisión” de la Suprema Corte incomodó en su momento a todas las posiciones sobre el gobierno de emergencia en Estados Unidos (Arato 2006). Para Arato, en un espectro ideológico de derecha a la izquierda, es posible identificar las siguientes posturas (Arato 2006, 546-547):

a) los autoritarios promotores de los poderes inherentes al poder ejecutivo incluyendo aquellas facultades bélicas y de emergencia que no le han sido conferidas explícitamente al Congreso, en cuyo extremo más duro están los defensores del unitary executive o el sole organ, cuyo exponente académico más representativo fue en aquel momento John Yoo, y en el terreno de la política Dick Chenney (Yoo 2005).

b) los realistas lockeanos quienes defienden una versión moderna de la prerrogativa “extra-legal” del poder ejecutivo, el derecho de excepcionalmente violar o romper la ley en casos de crisis. Acciones que deben ser sostenidas o corregidas después de la crisis por el poder legislativo o el poder judicial, sentando jurisprudencia para actuar en tiempos de emergencia. Mark Tushnet es uno de los mejores exponentes de esta postura (Tushnet 2005).

c) los ortodoxos legalistas que defienden una continuidad constitucional y la capacidad de la Suprema Corte de actuar durante la crisis. En este grupo pueden ubicarse por un lado a los defensores más radicales de los derechos civiles o libertarios civiles, como David Cole y Laurence Tribe, y en otro grupo a los dualistas institucionalistas que proponen una versión de la teoría de las tres zonas de juez Robert Jackson. (Tribe y Gudridge 2004; Cole 2006).

d) los reformistas radicales, quienes proponen que la constitución de Estados Unidos, tanto la material como la formal, debe ser modificada para lidiar con las emergencias graves y reemplazar la práctica de aumentar continuamente el poder presidencial para gestionar las crisis. Según Arato, Bruce Ackerman es el representante más importante de esta vertiente (Ackerman 2006).

Sin embargo, en este contexto la tesis más provocativa de Arato en este momento, y que sostiene después con la aventura en Irak, es que el tema del gobierno de emergencia en Estados Unidos tiene que ser entendido en el marco más amplio de la dinámica del poder presidencial en dicho país. En otras palabras, no es solamente un problema jurídico (en este punto, en su opinión sí sería deseable una codificación como propone Ackerman, aunque con diferencias formales con este último) sino también marcadamente político.

Basándose en varios trabajos sobre la historia del presidencialismo en Estados Unidos, el análisis de Arato en torno a la presidencia parte de la idea de que lejos de tratarse de una institución unívoca y constante, su historia atraviesa distintos momentos y regímenes (Wilson 1917; 1956; Neustadt 1960; Schlesinger 1973; Skowronek 2000; Lowy 1985; Ackerman 1993). En la concepción de Arato, hay un movimiento histórico pendular entre presidencias débiles y fuertes, que marca estas distintas etapas del presidencialismo. Sin embargo, también observa que a partir del siglo XX se produjo en Estados Unidos un movimiento lineal de ascenso estructural y acumulación del poder presidencial, en que el presidente se ha convertido en una figura eminentemente plebiscitaria en la política interna y a su vez central en materia de relaciones exteriores, a través de delegaciones de facultades por parte del congreso (Schlesinger 1973; Fisher 2000). En Estados Unidos hay además una conexión fundamental entre asuntos domésticos e internacionales, que se afectan mutuamente. Desde la administración de Franklin D. Roosevelt, la presidencia personalista y plebiscitaria se ha constituido como el centro de la política estadounidense. En Estados Unidos, desde 1940 también han ido en ascenso las facultades presidenciales, así como su capacidad administrativa y en materia económica, junto con un número de adiciones de facultades en las áreas militar, de seguridad, y de defensa, a través de delegaciones por parte del Congreso. En ocasiones, el presidencialismo ha sido fortalecido también por poderes de emergencia otorgados por el Congreso al ejecutivo a través de autorizaciones legales explícitas, sobre todo en contextos de crisis durante la Guerra Fría. Siguiendo el trabajo de Theodore J. Lowy (1985), Arato observa que el crecimiento del poder de la presidencia sin embargo ha acentuado la paradoja de su simultánea fortaleza y debilidad política y estructural. Las exageradas promesas de campaña y la imagen del presidente como salvador (ambas alimentadas por los candidatos y presidentes) generan expectativas imposibles de cumplir (Lowy 1985, 161). El papel de liderazgo (imperial) de Estados Unidos en la política internacional, genera, según Arato, una dinámica muy peculiar en el presidencialismo de este país. En Estados Unidos, se produce una interpenetración entre asuntos domésticos y externos.^{^[12]} Siguiendo a Lowy (1985, 161), los estadounidenses desde el siglo XX, no distinguen claramente entre asuntos internos e internacionales, ni en la teoría, ni en la práctica. Más aún, según Lowy, “los líderes políticos norteamericanos pueden usar el mundo externo como un bote de basura para sus conflictos internos”. De esta forma, la política exterior amateur, unilateral, anti-diplomática, y, por ende, imperial de Estados Unidos ha contribuido a fortalecer la presidencia plebiscitaria. Siguiendo este análisis, Arato señala que la presidencia imperial y la presidencia plebiscitaria se refuerzan mutuamente. Sin embargo, la presidencia imperial estadounidense nacida en la Segunda Guerra Mundial, criada y nutrida en la Guerra Fría estaba en crisis y debilitada (y en el caso de Bush Jr. ni siquiera con mayoría electoral directa) cuando “Bin Laden y sus secuaces llegaron al rescate” (Arato 2002, 465). La campaña en Afganistán y el deseo de la mayoría de los estadounidenses de apoyar a su líder en tiempos de crisis, restauraron una presidencia que iba directo al fracaso. El punto fundamental para Arato, es cómo la emergencia termina fortaleciendo a la presidencia. Más aún “el ejecutivo ha desarrollado objetiva y quizás también subjetivamente un interés en el gobierno de crisis” (Arato 2002b, 465-466). Sin embargo, para Arato, el punto fundamental es que la crisis de 2001 y el subsecuente gobierno de emergencia de 2002, y que por eso implicaba un peligro constitucional mayor, es que no había ya tal crisis, lo que explica también la posterior invención de las armas de destrucción masiva en Irak. Arato sostiene que el ejecutivo de Estados Unidos objetivamente (y quizás en ocasiones también intencionalmente) ha utilizado las crisis y su posición privilegiada en la conducción de las relaciones internacionales como una “válvula de escape” de los conflictos políticos internos y sus déficits de legitimidad.

V. Notas (¿post?) pandemia: la normalización de la emergencia en México y la normalización de la excepción en Argentina

En este artículo propuse considerar las contribuciones en torno al tema de la emergencia y el régimen político de la teoría política de Andrew Arato como un punto de partida para pensar los gobiernos de emergencia establecidos en América Latina a raíz de la pandemia ocasionada por el COVID-19, en particular los casos de Argentina y México. Se propone una reflexión comparativa entre estos dos casos porque se ubican en los dos extremos del espectro de gestión de la pandemia en cuanto a la intensidad de las medidas de confinamiento y control gubernamental, pero además por el hecho de que a través de la comparación es posible identificar cuestiones que de otra forma pueden pasar desapercibidas. La tesis más sustancial de Arato es que el tema del gobierno de emergencia en Estados Unidos tiene que ser entendido en el marco más amplio de la dinámica del poder presidencial. En otras palabras, no es solamente un problema jurídico sino también político. No obstante, para hacer el salto analítico hacia América Latina hay que fijar un terreno común, más allá del sistema presidencial compartido con Estados Unidos. El primer contraste (y posible objeción) que salta a la vista es que, a diferencia de Estados Unidos, los países latinoamericanos históricamente han incluido diversos artículos de emergencia en sus constituciones. Sin embargo, hay que subrayar que tanto México como Argentina poseen un paradigma de la emergencia constitucional decimonónico, bajo la formulación del estado de sitio. En el caso argentino, se trata del artículo 23^{^[13]} de la Constitución de la Nación Argentina y en el de México, el artículo 29^{^[14]} de su Constitución. Ambas formulaciones prevén el estado de sitio o suspensión de garantías constitucionales en caso de guerra externa o conmoción o perturbación interior. A diferencia de otros países como el caso de Chile o Colombia, estos artículos no han sido actualizados para incorporar formulaciones más recientes como el estado de catástrofe o el estado de emergencia, que permite matizar el tipo de emergencia y encauzar, regular y limitar las acciones para gestionar la crisis. Por otro lado, tanto en Argentina como en México, el uso del estado de sitio o la suspensión de las garantías constitucionales son evitados por la connotación autoritaria que conllevan. En el caso de Argentina el uso y abuso de la medida—por ejemplo, fue la norma sobre la que se “justificó” el último golpe y régimen militar (Crespo 2007)—ha convertido el estado de sitio en una provisión con tintes de dictadura y conlleva un alto costo político. Por su parte en México, el artículo incluido en la constitución revolucionaria de 1917 nunca ha sido empleado, evidenciando una cultura jurídica liberal, al estilo de los legalistas ortodoxos de Estados Unidos, que deshecha de entrada la opción de utilizar dicha medida. La renuencia a utilizar el artículo constitucional existente pone a estos países en un escenario en el que se simula la ausencia de un régimen constitucional de emergencia, y por ende, performativamente se produce una situación similar a la de Estados Unidos. En ese contexto, como en Estados Unidos, se activa otro mecanismo: la delegación por parte del Congreso en el poder ejecutivo para gestionar la emergencia.

La segunda posible objeción es que el debate referido en Estados Unidos se produjo a partir de un ataque terrorista, y en el caso actual se enfrenta una pandemia. Como vimos, una emergencia es una situación no anticipada, una amenaza real a la existencia, seguridad e integridad pública. Si bien los datos estadísticos no son comparables, entre otras cosas por la falta de transparencia o la ineficiencia en el registro—en el caso de México el subregistro en los contagios confirmados ha sido oficialmente reconocido por el gobierno—las cifras demuestran la magnitud de la epidemia por COVID-19 en ambos países (Gráfico 2). No cabe duda de que tanto Argentina como México enfrentaron y enfrentan una crisis sanitaria, pero habría que preguntarse si en estos casos se implementaron los mecanismos o “poderes de emergencia” más eficaces para controlar la crisis y/o si, siguiendo a Arato, se activaron también intereses políticos objetivos y subjetivos en la gestión de la pandemia.

Gráfico 2: Cifras de la pandemia en Argentina y México (hasta el corte del 1 de octubre de 2021)

	Casos acumulados	Fallecimientos	Población total en millones
Argentina	5,256,902	115,179	45.38
México	3,880,549*	290,870*	128.9

Fuente: Ministerio de Salud de la Nación Argentina. Datos COVID, CONACYT, México. *estimados

En el caso de Argentina, la emergencia ocasionada por la pandemia ha sido gestionada a través de conglomerado de Decretos de Necesidad y Urgencia emitidos por el poder ejecutivo entre marzo 2020 y diciembre de 2021. El régimen de excepción fue establecido por el Decreto N. 260/220 en marzo del 2020 por un año, acompañado por el cierre de fronteras (DNU 277/2020) y su vigencia fue extendida por la prórroga emitida en el DNU 167/2021. El decreto y prórroga declara la “emergencia sanitaria”, restringe las libertades individuales, así como las actividades económicas y públicas, e incluye una confusa espiral de excepciones. Es importante enfatizar la terminología jurídica empleada para auto-referirse al decreto en las normas como “régimen de excepción”, y remito a las ya mencionadas connotaciones autoritarias y de vacío legal de esta noción. Durante la pandemia, ha habido una muy escasa actividad legislativa en Argentina, el Congreso no se ha reunido regularmente, generando de facto una delegación de poderes y de gestión de la crisis en el poder ejecutivo y el Ministerio de Salud. Por otra parte, la prolongada extensión temporal del DNU 260 / 20 ha significado una normalización del régimen de excepción. Es decir, la suspensión del orden legal vigente mediante decreto del poder ejecutivo en materia de derechos constitucionales fundamentales como el libre tránsito se ha extendido durante casi dos años, y en todo caso cuando se flexibiliza (en las mesetas de la curva de la pandemia o ahora en pleno clima preelectoral) son a su vez excepciones locales, regionales o provinciales al régimen de emergencia. El discurso oficial en torno a la excepción evidencia una cultura jurídica autoritaria en contraste con la mexicana, que remite a su vez a la historia política del peronismo, caracterizado por un liderazgo personalista y a su vez paternalista, evidenciado en varias declaraciones y exabruptos por parte del presidente Fernández, incluyendo regaños, así como amenazas de castigo y de uso de la fuerza a quienes no acatasen su decreto.

En el caso de México, la “Emergencia Sanitaria Nacional” fue declarada por el Consejo de Salubridad General encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador a través de un comunicado publicado en el Diario Oficial de la Federación. El gobierno mexicano optó por un manejo técnico de la pandemia en manos de especialistas y epidemiólogos, es decir los tecnócratas del sector salud. La breve emergencia sanitaria nacional implicó un confinamiento voluntario desde el 30 de marzo al 29 de mayo de 2020. Esta involucró recomendaciones laxas de quedarse en casa en la medida de lo posible, mantener la “sana distancia” y las medidas de higiene, así como la suspensión de actividades no esenciales. Por su parte, la Secretaría de Educación Pública ordenó la suspensión de clases en todos los niveles educativos. Durante la emergencia, el gobierno continuamente enfatizó que no habría ejército ni fuerzas de seguridad en las calles, ni toque de queda o retenes. El énfasis del discurso gubernamental ha sido puesto en el respeto a las libertades y derechos individuales, en que no habría suspensión alguna de los mismos, y fue sensible a las necesidades económicas y laborales de la ciudadanía. A partir de junio del 2020 se declaró la llamada “Nueva Normalidad” y se estableció un sistema descentralizado de “Semáforos de riesgo COVID”^{^[15]} por estado para regular la actividad económica y aforos. La única medida de emergencia que sí se prolongó fue la suspensión de clases en todos los niveles desde marzo del 2020 hasta junio de 2021. Por lo tanto, la acotada emergencia sanitaria nacional, fue seguida por lo que oficialmente se denominó la “nueva normalidad”, un paradigma que significó retomar las actividades productivas, comerciales y de servicios, así como la normalidad administrativa e institucional en todos los niveles y ramas del gobierno. El caso mexicano, puede ser interpretado entonces como proceso de normalización de la emergencia, es decir, se optó por normalizar el riesgo y amenaza del COVID-19 como parte de una nueva realidad cotidiana de la población mexicana.

Gráfico 3: Comparativo de la emergencia y el régimen político en Argentina y México

	Argentina	México
Gobierno de emergencia	• “Emergencia sanitaria” reglamentada a través de un conglomerado de DNU que restringen las libertades individuales, actividades económicas y públicas. Decreto 260/2020 • Congreso no se reúne regularmente, escasa actividad. • Ley de poderes especiales	• Breve emergencia sanitaria nacional a través de un comunicado de la Secretaría de Salud. • “Nueva Normalidad” • Protocolos Sanitarios • Semáforos COVID • Suspensión de clases en todos los niveles. • Normalidad administrativa e institucional en gobierno.
Poderes de emergencia	• Delegación de poderes en el poder ejecutivo. • Ministerio de Salud. “Régimen de excepción” Normalizado del DNU 260/20 con prórrogas.	• Delegación de poderes en el poder ejecutivo. • Secretaría de Salud. • Normalidad institucional.
Política presidencial	Protagónica, paternalista, autoritaría	Negacionista, laxa.
Ciudadanía	Clientelar	Informal
Cultura y discurso jurídico en torno a la emergencia	Autoritario	Liberal

Fuente: elaboración propia.

El otro punto de análisis que plantea Arato es el manejo de la pandemia y la política presidencial. A diferencia de Argentina donde el presidente Alberto Fernández ha mantenido un gran protagonismo en la gestión de la emergencia buscando erigirse como el protector de la salud de los argentinos—incluyendo, sin embargo, un protagonismo por escándalos por el “vacunatorio VIP” y fiestas privadas en la Residencia de Olivos en pleno confinamiento—Andrés Manuel López Obrador delegó enteramente la gestión de la pandemia en el Sub-Secretario de Salud, Hugo López Gatell Ramírez, vocero e imagen oficial de la política gubernamental en materia de la pandemia. En otras palabras, López Obrador estratégicamente apartó su imagen pública y política de la pandemia (posiblemente a partir de un cálculo correcto de que poco podría beneficiarse de la crisis en términos de contagios y defunciones que se avecinaba en México). Incluso, AMLO ha optado en ocasiones por boicotear (¿burlarse?) irresponsablemente de su propia política de estado recomendando amor y abrazos, aferrándose a sus amuletos en pleno pico de la pandemia en marzo del 2020 y minimizando el riesgo del COVID-19.

Por otro lado, el confinamiento y su extensión en cada caso tiene que ser contextualizado en el marco de las características de cada uno de estos estados. En Argentina, estructuralmente lo que se ha ido consolidando, a partir del gradual surgimiento del estado de bienestar a partir de la gran crisis de 1930, pero principalmente de los regímenes nacional-populares peronistas (en sus versiones clásicas y contemporáneas) es una ciudadanía clientelar que establece una relación de costosas expectativas instrumentales y dependientes respecto al estado, que a su vez refuerzan lealtades ideológicas y políticas peronistas/kirchneristas/ albertistas. Estas formas de ciudadanía se dan no sólo en las clases populares, sino también en algunos sectores medios urbanos, y en la burguesía nacional. Cabe mencionar que políticamente el gobierno quizás sobreestimó esa lealtad, como quedó evidenciado en las recientes elecciones primarias (PASO) del 12 de septiembre del 2021. En México, en cambio, se observa un modelo de la informalidad, donde en aquellas vastas zonas grises donde no llega el estado se configura una ciudadanía informal, fragmentada y apartada de las instituciones y con muy bajas o nulas expectativas respecto al estado y el gobierno. Estas dos formas de la ciudadanía, una clientelar y otra informal, se han hecho evidentes en la forma en que se ha gestionado la crisis sanitaria originada por la pandemia del COVID-19. En un extremo, Argentina, con una altísima intervención estatal y estrictas medidas de confinamiento, y donde la expectativa ciudadana de control, inclusive autoritario y ayuda económica compensatoria por parte del estado, al menos inicialmente, fue mucho más alta que en México. En el país del norte latinoamericano, las medidas han sido absolutamente laxas y permisivas debido a la imposibilidad de confinar obligatoriamente a amplios sectores de la población que sobreviven en la economía informal y a formas culturales muy reticentes a ese disciplinamiento social.

Finalmente, está la cuestión del timing electoral y el manejo de la pandemia. En ambos países, este año hubo/habrá elecciones legislativas. En el caso de México, en un mapa de semáforo COVID oportunistamente pintado de verde, las elecciones de junio del 2021 significaron una pérdida, al menos a nivel nacional, para el gobierno. La coalición liderada por el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), partido del presidente Andrés Manuel López Obrador, perdió la mayoría calificada que tenía en el Congreso que era crucial para aprobar las reformas constitucionales de la llamada “Cuarta Transformación” impulsada por el presidente. El Partido Acción Nacional e incluso el Partido Revolucionario Institucional recuperaron terreno opositor en el Congreso. A nivel estatal el resultado fue más favorable para Morena. Prácticamente la mitad, quince de los treinta y dos estados mexicanos eligieron nuevos gobernadores. Morena obtuvo once de las quince gubernaturas en disputa, compensando el resultado en el Congreso, sobre todo en el norte del país, un nuevo y sorpresivo bastión regional de Morena (aunque sin Chihuahua y Nuevo Léon). En la capital federal, los resultados están atravesados por un muro invisible que divide en dos grupos las dieciséis alcaldías en las que su subdivide la metrópoli. Al oriente, en zonas de renta per cápita comparativamente menores, la izquierda con la alianza Morena-PT (y ocasionalmente PVEM) se mantiene. Pero al occidente, la oposición encabezada por el PAN junto al PRI y el PRD obtuvo nueve alcaldías. Con ello, la posición de Claudia Sheinbaum, jefa del ejecutivo morenista hasta 2024 y precandidata presidencial según varias versiones, se debilitó significativamente. El resultado específico de la ciudad de México no es atribuible solamente a la gestión de la pandemia y la crisis económica, sino también al lamentable y evitable derrumbe del metro 12, en el que fallecieron 26 personas, que puso en evidencia años de negligencia y corrupción.

Mientras tanto, en Argentina las PASO significaron una catástrofe para el gobierno. El kirchnerismo perdió las elecciones primarias en 18 de los 24 distritos del país, incluida la provincia de Buenos Aires, bastión histórico del peronismo y responsable del 40% de los votos a nacionales. La oposición, reunida en Juntos por el Cambio, retuvo sus distritos tradicionales (ciudad de Buenos Aires, Mendoza y Córdoba), y ganó en provincias, como Chaco, La Pampa, Tierra del Fuego, Misiones y hasta Santa Cruz, la cuna política del kirchnerismo. En las primarias solo se eligen candidatos, en este caso a diputados y senadores, pero como todos los argentinos están obligados a votar en ellas el resultado opera como un adelanto de las elecciones definitivas. En Argentina, y en menor medida en México, el resultado electoral muestra un voto castigo, en la que la desastrosa gestión de la pandemia y sus efectos en la economía y sociedad es la parte visible del iceberg. No hay que dejar de reconocer que hay aspectos estructurales y más de largo plazo para explicar este resultado, relacionados con la ausencia de un modelo económico viable para la región latinoamericana, la crisis estructural, la corrupción y el desencanto con las opciones políticas disponibles. Está por verse si de la actual crisis, intensificada por la pandemia, y a pesar del confinamiento, la corrupción, la negligencia, y las arbitrariedades, resurge esa esfera pública vigilante, crítica y democrática que tanta falta nos hace.

Referencias

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Agamben, Giorgio. 2003. Lo stato di eccezione. Torino: Bollati Boringhieri.

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https://supreme.justia.com/cases/federal/us/548/557/

* María Victoria Crespo (PhD Sociology, PhD Historical Studies, New School for Social Research, Albert Salomon Award in Sociology ) es Profesora-Investigadora del Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Estudios Regionales de la Universidad Autónoma del Estado de Morelos (UAEM) y pertenece al Sistema Nacional de Investigadores, CONACYT, en México. Autora de Del rey al presidente. Poder ejecutivo, formación del Estado y soberanía en la Hispanoamérica revolucionaria 1810- 1826 (El Colegio de México, 2013, 2015) y Dictadura en América Latina. Nuevas aproximaciones teóricas y conceptuales (Universidad Autónoma del Estado de Morelos, 2017).

^{^[1]} Para el trabajo más reciente sobre la historia de la New School véase Friedlander (2018).

^{^[2]} La Escuela de Budapest fue una escuela de pensamiento marxista asociada a la nueva izquierda húngara, con derivaciones posteriores vinculadas al post-marxismo y al liberalismo disidente. A partir del año de 1963 surge esta escuela de pensamiento alrededor de la figura de Georg Lukács. Sus miembros habían sido estudiantes o colegas de Lukács, y algunos, como Agnes Heller, estaban vinculados al Instituto Sociológico de la Academia Húngara. En la escuela muy pronto comenzaron a discutir el paradigma marxista-lukacsiano y a reconstruir la teoría crítica contemporánea. Muchos de sus miembros fueron empujados al exilio por el gobierno húngaro pro-soviético. La escuela es conocida como tal a partir de una carta al Times Literary Supplement fechada el 15 de febrero de 1971, donde el mismo Lukács hace un llamado al Marxismo Occidental a prestar atención a la “Escuela de Budapest”, cuyos miembros incluían a Agnes Heller, Ferenc Fehér (segundo esposo de Heller), György Márkus, István Mészáros, Mihály Vajda y Maria Márkus. Cabe mencionar que Arato tiene un trabajo sobre la Escuela de Budapest. Véase Arato (1987) y Frankel y Martin (1973). Para un trabajo más reciente, Pickle y Rundell (2018).

^{^[3]} Para este momento de su obra, véase: Andrew Arato, 2000b. Dicho libro debe ser complementado por un conjunto de artículos, entre los que se destacan: Andrew Arato (1990; 1994; 2000a).

^{^[4]} Entre los libros de Howard cabe mencionar Howard (1972), en el que Arato publicó su primer ensayo sobre Lukács.

^{^[5]} Fraenkel, judío, y miembro del Partido Social Demócrata, emigró en 1938 a Gran Bretaña, y posteriormente, en 1939, a Estados Unidos. Se instaló en Chicago dónde estudio Derecho estadounidense y se graduó en 1941. En este periodo revisó el manuscrito que había traído consigo desde Alemania, y ese mismo año publicó The Dual State. Posteriormente trabajó como profesor en la New School for Social Research, y finalmente regresó a Alemania en 1951.

^{^[6]} Ver: https://fas.org/irp/offdocs/eo/mo-111301.htm

^{^[7]} Ver: https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/71/2

^{^[8]} Ver: https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/320/81;

https://www.landmarkcases.org/cases/korematsu-v-united-states

^{^[9]} Ver: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/327/304/

^{^[10]} Ver: https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/343/579

^{^[11]} Ver: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/548/557/

^{^[12]} En esta observación se centra su crítica a la propuesta de codificación de Bruce Ackerman, quien casi ingenuamente busca identificar un espacio de emergencia doméstica, al margen de la política exterior y las facultades presidenciales, como si esto fuera realmente posible.

^{^[13]} “En caso de conmoción interior o de ataque exterior que pongan en peligro el ejercicio de esta Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará en estado de sitio la provincia o territorio en donde exista la perturbación del orden, quedando suspensas allí las garantías constitucionales. Pero durante esta suspensión no podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en tal caso respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino.”

^{^[14]} “En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde”.

^{^[15]} A partir del indicador de un conjunto de indicadores, principalmente la ocupación hospitalaria, el semáforo de riesgo COVID califica a los estados de la república en una escala de luz verde (el menor riesgo), amarillo, naranja, y rojo (mayor riesgo).